<책> 복지 국가 by 정원오
본 책은 복지 국가가 형성되기까지의 역사와 복지 국가가 갖춰야 할 조건들과 복지 국가의 변화 과정에 대해서 다룬다.
복지 국가의 발전 과정을 살펴보기 위해, 국가의 형성과 발전 과정을 설명한 틸리(Charle Tilly)의 분류를 살펴보면, 그는 국가의 유형을 발전 과정에 따라, 원형 국가, 발전 국가, 민주 국가, 복지 국가 이 네 가지로 분류하여 설명한다.
베버(Max Weber)는 국가를 '독점적 강압력, 통일적 권위, 그리고 제반 법률적, 행정적 장치를 기초로 일정한 영토와 그 영토 내 주민을 배타적으로 지배하는 정치 조직 혹은 공동체'라고 규정한다. 그리고 이러한 최소한의 요건을 갖춘 국가가 원형 국가이다. 따라서, 원형 국가에서는 독점적 강압력을 획득하기 위해, 물리적 폭력과 전쟁 행위를 수반한다. 하지만, 이러한 국민국가들의 경쟁이 치열해지면서, 정복과 약탈에 의존하는 원형 국가로서의 존립이 어려워지는 여러가지 제약이 나타난다. 즉 국가 간 전쟁이나 치열한 생존 경쟁으로 조성된 외부적 제약과, 정복과 약탈이 일정 수준 이상일 경우, 이에 대해 발생하는 폭동, 반란, 납세 거부, 징병 거부 등과 같은 각종 저항과 더 나은 보호와 지원을 제공하는 다른 국가가 존재할 경우, 사회 구성원들이 타 국가로 이탈할 가능성 등으로 인해, 보호를 전제로 수탈하는 방식이 아닌, 사회 구성원들의 재산 소유와 생산 활동을 장려하고 그들이 부를 축적할 수 있도록 경제 활동을 지원하는 다양한 발전 정책을 시행하고, 이러한 정책을 통해 장기적으로 국가 재정 수입의 극대화를 도모하게 된다. 즉 장기적 안목에서 추출할 수 있는 원천적인 재원의 양을 증식시키는 전략을 사용한 국가의 단계가 발전 국가 단계이다. 그 이후, 서구 국가들은 발전 국가 단계를 거치면서, 신흥 자본가 계급의 사회적 위상이 확립되면서, 자연스럽게 민주 국가 체제로 진입하게 된다. 그리고 모든 국민에게 동일한 투표권과 참정권이 보장되는 민주주의 체제가 확립됨으로써, 민주 국가는 완성이 되었다.
대체로 민주 국가는 복지 국가로 전환되는 경향성을 보인다. 즉 민주 국가는 복지 국가로 전환하기 위한 전 단계 혹은 전제 조건이다. 그 이유는, 민주주의는 자본주의 경제 체제의 주요 계급으로 성장한 노동 계급에게 노동 3권을 부여함으로써, 노동 계급의 조직화와 집단행동을 합법적으로 보장함으로써, 발전 국가에서 극도로 억압되는 계급 갈등이 민주국가에서 합법적으로 표출될 수 있으며, 민주주의는 민주적 제도와 절차를 통해, 노동 계급의 이익의 대변하는 좌파 정당을 결성하고, 합법적인 정치 활동을 할 수 있도록 보장함으로써, 위 성격을 띄는 노동당은 선거에서 승리만 하면, 국가 권력을 장악할 수 있고, 이를 통해, 노동자의 이익을 최우선으로 하는 국가 정책을 시행할 수 있다. 이러한 두 요소의 결합은 계급 간 갈등의 해법을 합법적이고 제도적인 틀 안에서 찾을 수 있는 정치적 공간을 제공하여, 자본가 계급과 노동자 계급은 복지 국가 체계라는 틀 안에서 각자의 이익을 위한 타협의 지점을 발견할 수 있게 된다. 즉 국가가 국민의 복지를 보장하는 각종 제도와 서비스를 제공함으로써, 자본주의 시장 체계가 지니는 과도한 불평등을 완화하고 노동자의 삶의 질을 보장할 뿐만 아니라, 자본가 계급이 안정된 투자와 이윤의 획득을 지속할 수 있게 한다. 즉 이러한 양측의 정치적 합의를 통해 만들어진 정치와 경제 구조의 결합이 바로 복지 국가 체제로 구현된 것이라 할 수 있다.
복지 국가가 등장함으로써, 국가의 존재 양식이 바뀌었다. 즉 복지국가는 국민의 생활수준을 유지할 수 있도록 사회 보장 제도를 운영하고 필요한 경우 사회 복지 서비스를 직접 제공하기도 하며, 다양한 국가 기능 중, 복지 제공 기능이 국가의 중심 기능으로 정착되었다. 복지 국가는 국민들로부터 각종 자원을 추출하고 그들에게 여러가지 의무를 부과하는 대신, 그에 상응하는 국민들의 권리이자, 국가의 의무로서, 국민의 복지를 보장한다. 이것은 과거에 국가와 국민의 관계까지 일방적인 의무 관계였다고 한다면, 복지 국가에 이르러서야, 이 관계가 권리와 의무의 쌍방적 관계로 전환된다. 민주 국가 단계를 거친, 복지 국가에서의 국가의 행위는 개인의 의사에 좌우되지 않는다. 국가의 행위는 민주적 선거를 거친 국민의 대표자들이 만든 법에 의거해 이루어지며, 법적 절차를 따르지 않는 국가 행위는 정당성을 획득하지 못한다.
흔히 영미권에서는 영국에서 가장 먼저 복지 국가로의 전환이 있었다. 그 시기는 2차 세계대전이 끝난 시점인, 1940년대이다. 특히 영국의 복지국가로의 전환을 가속화한 결정적 계기라 할 수 있는 것은, '베버리지 보고서'의 출판이라 할 수 있다. 이 보고서는 정부의 간행물임에도 불구하고, 출판과 동시에 선풍적인 인기를 끈 베스트셀러가 된다. 해당 보고서의 주요 내용은, 전쟁이 끝난 후, 영국 사회는 빈곤이 없는 사회로 가야 하며, 또한 빈곤은 없앨 수 있고, 빈곤 제거를 위한 주요 도구는 사회 보험이 되어야 한다는 것이었다. 그리고 사회보험이 성공적으로 작동하기 위해서는 세 가지 전제 조건이 충족되어야 하는데, 그 세 가지 전제 조건은, 아동 수당 제도의 시행과 질병으로부터의 자유와 완전 고용을 위한 적극적 노동 시장 정책의 추진이다. 만약 보고서의 내용처럼, 이러한 베버리지의 제안이 받아들여진다면, 영국 국민은 태어나서 만 15세까지는 아동 수당을 통해 건강하게 성장할 수 있도록 지원받고, 취업 연령에 도달한 성인이 되면, 완전 고용 정책과 적극적 노동 시장 정책에 따라, 취업 지원을 받으며, 일시적으로 실업 상태에 빠졌을 경우, 재 취업을 위한 지원뿐만 아니라, 실업 급여도 제공받아 생계를 걱정할 필요가 없게 된다,. 또한, 질병과 재해를 당할 경우, 무료 치료 서비스가 제공되어, 아픈 기간 동안 직장에서의 소득이 중단되어도 최저 생활 수준 이하로 떨어지지 않도록 사회 보험 기금을 통한 소득 지원이 이루어진다. 그리고 나이가 들어 퇴직할 경우에는, 사회 보험 체계에 있는 노령 연금의 지급으로 노후의 생활이 보장되는, 즉 국민의 최저 생활 수준을 보장하는 복지국가가 실현되는 것이다. 그러나 베버리지 보고서의 내용을 집행하기 위해서는 막대한 재원이 필요하며, 해당 시점이, 전쟁 직후임으로, 더욱 실현 가능성이 현실적으로 낮았다. 그러나 이 베버리지 보고서가 국민의 큰 환영과 보수당을 제외한 자유당과 노동당의 절대적 지지를 받게 되어, 여러 가지 실현 가능성을 검토하고, 관련 법이 제정되었다. 그럼으로써, 1948년 7월 5일이 영국 복지 국가의 정식 출범 시기로 간주되어진다.
복지국가이기 위해서는 위에서 볼 수 있듯이, 국가가 국민의 생활이 일정 수준 이하로 떨어지지 않도록 보장하거나 혹은 적극적 조치를 취해야 한다. 여기서 국가의 행위는 막연하고, 추상적인 것이 아닌, 예컨대, 국민 최저 생활 수준을 정하고, 그 이하의 생활 수준으로 떨어지는 국민이 없도록 예방 정책을 시행하고, 실제로 국민 최저 생활 수준 이하로 떨어지는 국민에 대해서는 생계비용을 직접 지원하는 적극적인 대책을 포함하는 것이다.
복지국가의 탄생과정에서 확인되는 사실 중 하나는 복지국가와 이념적으로 가장 친화성이 있는 정파는 사회 민주주의(사민주의)로 표현되는 중도 좌파라는 것이다. 즉 복지국가는 정치체제의 측면에서는 의회 민주주의 국가이고, 이념적인 측면에서는 중도 좌파 사민주의 이념과 친화적이며, 사회 보장 정책을 통해 국민이 인간다운 생활을 유지할 수 있도록 국민의 생활 수준을 보장하는 국가를 말한다.
복지국가라 하면, 가장 유명한 국가로 스웨덴을 빼놓을 수 없다. 스웨덴은 영국보다 더욱 빠른 시기인 1930년대에 복지 국가 체제가 구축되기 시작한 것으로 파악되며, 스웨덴의 복지국가는 영국과는 상당히 다른 정치 사회적 환경 속에서 형성되었으며, 또한 추구하는 궁극적 목적도 다소 상이하다.
복지 국가 제도 형성 과정에서, 보수당과 노동당은 지속적인 각축전을 벌였고, 그 결과 채택된 정책들은 양당 간의 타협의 산물일 수밖에 없다. 즉 어느 일방의 이데올로기가 일방적으로 주입된 형태의 제도는 발견하기 어렵다. 하지만, 스웨덴의 경우, 타협에 따른 정책이 아닌, 사민당이 주도하는, 즉 사민당의 정치적 이념이 많이 반영된 정책안이라는 점은 매우 중요한 의미를 지닌다. 영국 복지 국가는 베버리지 보고서에 기초해, 추구하는 목표가 설정되었으며, 그 궁극적인 목표는 빈곤 없는 사회이다. 그러나 스웨덴 복지 국가가 추구하는 궁극적인 목표는 빈곤 해소에서 더 나아가, 과도한 불평등이 없는, 즉 불평등의 완화를 목표로 한다. 즉 빈곤한 사람이 없을 뿐만 아니라, 가장 소득이 낮은 사람들의 생활 수준도 평균적인 사람들의 생활 수준과 격차가 크지 않은 사회, 가능한 한 평등한 사회를 구축하자는 것이 스웨덴 복지 국가의 궁극적인 목표이다.
스웨덴 복지 국가 체계에서 시장 경제에 대한 국가의 적극적 개입은 매우 중요한 의미를 지닌다. 스웨덴은 국가 주도의 완전한 계획 경제를 시도하는 것은 아니지만, 불황기에 일자리를 만들고 실업자를 줄이기 위한 적극적 노동 시장 정책을 시행한다. 이러한, 불황기 시장 경제에 대한 국가 개입의 정당성을 이론적으로 뒷받침하는 이론은 케인스의 일반 이론이다. 케인스는 자본주의 경제 체제에서 시장 체계가 항상 효율적으로 작동하지는 않으며, 시장의 효율성에 문제가 발생했을 때, 공공이 적절히 개입해야 한다는 점을 이론적으로 설명한다. 즉 케인스에 따르면, 자본주의 경제 체제는 시장의 질서의 의해, 작동하는데, 시장의 효율성에 문제가 발생하는 시기가 불황이며, 자본주의 사회는 정기적으로 호황과 불황을 겪는다.
케인스는 시장 경제가 작동하지 않는 공황 상태의 원인이 상품 공급과 생산 부족이 아니라, 과잉 생산이므로, 공급을 장려하는 정책에서 방향을 전환할 것을 주문한다. 즉 중요한 것은 생산이 아니라, 소비라는 사고의 전환을 이루어낸다. 소비를 촉진하기 위해서는 소비능력이 없는 실업자에게 소득이 발생할 수 있도록 사회 보장 급여를 제공하거나 일자리를 마련해주는 적극적인 정책적 개입이 필요하다. 공황 상태의 시장 경제에서는 일자리가 없으므로, 정부가 도로 건설 등 공공사업을 전개해 실업자들을 고용하는 공공 일자리 창출이 중요하다. 이러한 이론에 따른 대표적인 정책이, 미국에서 루스벨트 정부 시절에 시행한 뉴딜 정책이, 대표적인 공공 일자리 창출 정책이다.
스웨덴의 복지 국가 체제에서 시장 경제에 대한 국가의 개입은 공공 일자리 창출 정책에서 더 나아가, 노동 시장에서 임금의 격차를 줄여나가는 연대 임금 정책으로까지 확대된다. 연대 임금 정책이란, 임금 수준이 높은 산업의 임금 인상은 억제하고, 임금 수준이 낮은 산업의 임금 인상률은 높이도록 노동조합들이 연대하며, 이러한 노조의 결정을 노동자 대표, 기업주 대표, 정부가 합의하는 노사정 합의 체계가 제도화된 임금 결정 체제이다.
스웨덴 복지 국가 체제를 구축하는 세 기둥은 누구나 일할 수 있는 기회를 제공하는 완전 고용 정책, 가장 낮은 임금을 받는 사람들도 평균적 생활 수준에서 떨어지지 않도록 임금 격차를 줄여주는 연대 임금 정책, 그리고 재해와 질병, 실업과 정년퇴직 등 인생의 위기 상황에서도 정상적이 생활이 가능하도록 지원하는 보편적인 사회 보장 정책이라고 볼 수 있다.
복지 제도에 대한 이해는 복지 국가를 이해하는 기초 단계이다. 따라서, 국가 주도의 복지 활동으로 법과 제도를 통해 전개되는 사회보장 제도에 대해 알아보면, 크게 네 가지 유형으로 나누어 볼 수 있다. 즉 공공 부조, 사회 보험, 사회 수당, 사회 복지 서비스로 말이다. 공공 부조는 빈곤 계층에 대해 국가가 공식적으로 지원하는 내용과 절차를 규정한 제도로, 한국에서 이에 해당하는 제도는 국민 기초 생활보장법이다. 공공 부조는 가난한 사람만을 선택해 복지급여를 제공하는 제도임으로, 따라서, 선별주의적 복지 제도라 불린다. 사회 보험 제도는 보험 방식을 이용해 위험에 대처하는 예방적 복지 프로그램으로, 공공 부조 제도가 현재 빈곤한 사람들에 대한 대응이라면, 사회 보험은 장래에 예상치 못한 사회적 위험이 닥쳐 빈곤해질 때를 대비해 그런 상황에서도 정상적인 생활이 가능하도록 지원하기 위한 것으로서, 빈곤을 예방한다. 그래서 사회 보험 대상자는 특별한 계층이나, 집단으로 제한되지 않고, 국민 전체인 경우가 일반적이며, 모든 국민에게 보편적으로 적용된다는 의미에서, 사회 보험을 보편주의적 복지 제도라고 한다. 사회 보험 가입은 일반 상업 보험과 달리 강제적이다. 그 이유는 보험료와 보험 급여 수준이 개인이 선택하는 것이 아닌, 사회 보험 제도의 취지와 사회적 합의에 따라, 미리 법으로 정해져 있어, 본 제도를 통해, 소득을 재분배하는 효과를 얻을 수 있기 때문이다. 즉 자신의 소득에서 일정 퍼센티지만큼 사회 보험료로 납부하는 대신, 모두 동일한 의료 서비스 등과 같은 서비스를 제공받는 것이다. 즉 만약 사회 보험료가 월 소득의 2퍼센트라고 가정할 때, 월 300만 원의 소득이 있는 사람에게는 월 6만 원의 보험료가 부과되는 반면, 월 5천만 원의 소득이 발생하는 사람은 월 100만 원 보험료를 납부해야 한다. 하지만 이 둘이 받는 보험 혜택은 동일하다. 따라서, 사회 보험 제도가 부의 재분배 효과를 가져오는 이점이 존재한다. 하지만, 부의 재분배 효과는 나라마다 상이하다. 자유주의적 성향, 즉 개인의 능력에 따라 성과가 보장되어야 하며, 사회 보험은 위험에 대한 대비일 뿐 굳이 재분배 효과를 꾀할 필요가 있느냐라고 생각하는 경향이 강한 나라에서는, 사회 보험은 가능하면 개인의 능력을 반영하는 방식으로, 즉 능력에 따라, 보험료를 내고, 납부한 보험금에 비례하여 보험 급여를 받도록 해 능력과 부담에 따른 형평성을 보장하는 방식으로 형성된다. 그러면 이러한 경우에는 부의 재분배 효과가 현저히 떨어지는 현상이 발생한다. 특히 미국의 경우가 자유주의적 성향이 매우 강하며, 따라서, 미국을 지체된 복지 국가라 불린다. 미국의 사회 의료 보험 서비스 자체가 잘 갖춰져 있지 않은 것을 보면 알 수 있는 부분이다.
사회 수당 형태의 복지 제도로는, 아동 수당, 노인 수당, 장애인 수당 등이 있다. 이러한 유형의 복지 제도는 가난한 사람인지 아닌지를 구분해 지원하는 공공부조와 달리 특정한 인구 범주에 해당하는 사람에게는 무료 급여를 제공한다. 무료 급여란 사회 보험과 같이 보험료를 미리 납부할 의무가 없다는 의미이다. 즉 사회 보험료 납부 실적이 없어도, 빈곤하다는 증명이 없어도, 특정 인구 범주에 속한다는 이유만으로 급여를 제공하는 것이 사회 수당 제도이다. 이러한 사회 수당 제도가 등장한 배경에는, 선별주의적 복지 제도인 공공 부조의 부정적인 면, 즉 빈곤 여부를 조사하는 과정에서 발생하는 부정적인 심리적 '낙인 효과'가 발생하는데, 즉 부정적 스티그마 문제를 제거하려는 목적과 도움을 받는 계층과 도움을 주는 계층을 분리함으로써, 발생하는 사회통합에 부정적 효과를 제거하기 위함으로 인해, 등장한 배경이 크다. 즉 공공부조의 경우, 권리성이 매우 취약하다. 반면 사회 수당은 수혜자가 빈곤한 대상자로 한정되지 않기 때문에, 재원 확보에 어려움이 존재하지만, 혜택을 사회 구성원으로서의 당연한 권리로 누리게 한다는 점에서 사회 보장 제도 중에서 가장 권리성이 높은 프로그램이다. 따라서, 권리성의 측면에서 사회 수당은 사회권의 완성에 가장 가깝다. 사회 보험의 경우, 기여에 대한 권리로 급여권이 인정되는 반면, 사회 수당은 그 나라 국민이라는 사실만으로 급여를 받을 권리가 인정되기 때문이다.
사회 보장 제도의 마지막 유형으로는 사회 복지 서비스가 있다. 앞의 세 유형은 현금 형태로 소득을 지원하는 제도인 데 반해, 사회 복지 서비스는 말 그대로 현금이 아닌, 서비스 형태의 지원이 이루어지는 모든 사회 복지 제도를 통칭한다. 예컨대, 의료 서비스, 심리 상담 서비스, 교육 서비스, 간병 서비스, 보육 서비스, 장애인 서비스 등이 있으며, 이러한 서비스들을 사회가 무료로 혹은 저렴하게 공급하는 것을 사회 복지 서비스라고 규정하고 있다.
현실에서는 이러한 고유한 특성을 지닌 복지 제도들이 혼합되어 복지 국가 체계를 구성하고 있는데, 어떤 제도의 비중이 더 큰가, 어떤 제도가 상대적으로 더 중요한 역할을 수행하는가 등에 따라 복지 국가의 특성이 상이하게 나타난다.
앞에서 설명한 듯이, 스웨덴의 경우, 노동자 계급의 이해를 많이 반영하는 사민주의 유형의 복지 국가를 건설하게 되었다. 따라서, 스웨덴의 경우, 빈곤층만을 대상으로 하는 선별주의 방식의 제도가 사회 복지 체계에서 차지하는 비중이 상대적으로 낮고, 국민 전체를 포괄하는 보편주의 방식의 제도가 지배적인 복지 체계를 구축하게 된다. 그래서 스웨덴에서는 권리성이 높은 사회 보험과 사회 수당이 주요한 복지 제도로 구축되고, 사회 보험의 경우에도, 보험료 납부 실적에 의거하기보다는 부의 재분배 효과가 높은 방식으로 제도가 구성되었다. 이와 달리, 영국의 경우 노동당 중심으로 복지 국가를 실현한 것이 아닌, 노동당이 보수당과 함께 복지 국가를 만들었고, 앞에서 설명했듯이, 영국 복지 국가 출범의 목표는 불평등 해소가 아닌 빈곤 해소라는 점이다. 따라서, 극단적인 불평등은 제거하되, 적당한 불평등은 존재하는 상태가 영국 복지 국가가 추구하는 목표이다. 그리고 스웨덴과 같이, 사민주의 복지 국가 체계는 다른 유형의 복지 국가들과 구분되는 또 하나의 중요한 차이점은 사회 정책과 경제 정책이 밀접하게 연계되어 있고, 이 두 정책이 서로 상호 상승 작용을 하는 것으로 간주된다.
앞에서 잠깐 언급한 미국의 복지 제도에 대해 설명하자면, 미국은 지체된 복지 국가, 즉 한마디로 복지 후진국이라 할 수 있다. 미국은 신대륙에 이주민들이 건설한 국가로, 영국과 유럽의 각 나라에서 자유를 찾아, 새로운 기회를 찾아 이주한 사람들이 세운 나라이다. 따라서, 미국은 자유주의에 대한 신념이 매우 높다. 미국에서는 개인의 사생활 보장과 신체의 자유, 재산 소유의 자유 등 자유권적 기본권이 매우 존중된다. 국가의 역할은 국방과 질서 유지 차원을 넘어서지 못하도록 제한되는 경향이 강하다. 빈곤 계층을 돕거나 노약자를 지원하기 위해 국가가 세금을 거두는 행위는 개인의 사생활에 대한 침해이며, 국가의 역할을 벗어난 과도한 행위라고 여겨진다. 이러한 자유주의적 성향이 매우 강해, 사회보험제도 도입의 시기가 늦었을 뿐만 아니라, 국가 개입에 대한 반대 여론으로, 다양한 사회적 위험에 대비하고 모든 국민을 포함하는 포괄적인 사회 보험을 만들지 못하였다. 미국의 사회 보험에는 질병에 대비하는 의료 보험이 없다는 점이 이를 단적으로 보여준다.
복지 국가의 발전 정도를 비교할 때, 국가의 재정 지출에서 사회 보장 비용이 어느 정도 비중을 차지하는지를 살펴보게 된다. 또는 국민의 총 소득 대비 복지 비용으로 비교하기도 한다. 즉 국내 총생산(GDP) 대비 복지비 지출이 많을수록 더 발전된 복지국가로 평가한다.
1960년대 말에 접어들면서 세계 경제의 호황 상태는 종료되어 갔고, 1970년대에 이르러서는 경제 위기의 조짐이 보이기 시작했다. 중동의 산유국들이 공동의 모임을 조직하고 담합해 석유 가격을 급격하게 상승시켰다. 이로 인해, 1973년에 석유 가격이 70퍼센트 급등한 1차 오일 쇼크가, 1978년에는 이란이 석유 수출을 갑자기 중단함으로써, 유가가 급등하는 2차 오일 파동이 일어났다. 과거의 불황에서는 상품 판매가 저조해지면, 가격을 떨어뜨려, 판매를 증가시키려는 노력을 할 수 있었지만, 이번 불황기에는 원자재 가격의 상승으로 인해, 물품 가격을 떨어뜨릴 수 없는 상황이었고, 그래서 불황을 극복하기가 어려웠다. 즉 원자재 가격의 상승과 상품 가격의 상승으로 인해, 케인스주의 복지 국가 전략인, 소비 능력을 증가시키는 전략이 잘 먹혀들지 않는 상황이 발생하였다. 즉 복지 국가 전략에도 불구하고 세계 경제는 장기간의 불황 상태에 빠져들게 된 것이다.
1970년대에 찾아온 경제 위기 이전까지만 해도, 불황기에 잘 작동하던, 복지 국가 전략이, 1970년대에 찾아온 경제 위기를 기점으로, 잘 작동하지 않아, 복지 국가 전략에 대한 비판이 쏟아졌다. 크게 세 가지 비판이 존재하였는데, 첫 번째로는, 복지 국가의 확대로, 공공 부문에서 사회 복지 지출이 과도하게 증가하면, 그 사회의 경제 성장을 이끌어가는 산업 생산 부문에 투입할 수 있는 인력과 자본이 줄어들어, 경제 성장이 위축된다는 것이며, 두 번째는, 과도한 사회 복지의 확대로 인해, 근로 동기가 약화되어 노동 공급이 줄어든다는 것이다. 세 번째로는 과도한 복지 급여가 위험에 대비할 필요성을 약화시켜 저축 동기를 떨어뜨림으로써, 투자 자원의 감소가 발생하여, 경제 성장의 잠재력을 저하시키는 원인이 된다는 것이다.
이로 인해, 복지 국가 체제의 비효율성에 대한 문제 제기는, 새로운 복지 국가 전략을 마련하게 되는 계기가 되었다.
경제 불황에 대처하는 방식은 세 가지 유형의 복지 국가들이 각각 고유한 특성을 잘 반영하는 방식으로 나타났다. 즉 자유주의 복지 국가 체제에서는 과도한 복지 지출을 축소하고, 노동 시장에 대한 국가 개입을 줄여, 노동 시장의 유연성을 높이고, 시장의 자율성을 강화하는 방향을 선택했으며, 유럽 대륙의 독일, 프랑스 등 조합주의형 복지 국가에서는 노동 공급을 감소시켜서, 실업률을 낮추는 방향으로 나아갔다. 그리고 사회 민주적 복지 국가에서는 사회 복지 서비스를 확대해 공공 일자리를 창출하고 실업자를 고용하는 방향으로 대응했다. 사민주의 복지 국가에서 채택한 사회 복지 서비스의 확대를 통한 공공 일자리 창출과 실업률 감소 전략은 매우 성공적인 모델로 칭송받았으나, 장기적인 지속 가능성에 대해 의문이 제기되었다. 즉 복지 서비스도 확대하고 실업률도 줄이는 일석이조의 정책이지만, 공공의 일자리를 위해 막대한 공공 재원이 지출되어야 하는데, 그 재원은 세금으로 충당되어야 한다. 따라서, 세금을 낼 수 있는 생산 부문의 경쟁력이 지속되어야 하고, 특히 스웨덴 경제가 한국과 마찬가지로 수출 산업을 핵심으로 하는 만큼 국제 경쟁력이 있는 생산성이 확보되어야 한다. 이러한 재원의 원천이 국제 경쟁에서 살아남아야만 스웨덴의 복지 모델이 지속 가능해진다. 즉 생산 부문과 복지부문의 공존, 그리고 세계화의 경쟁에서의 생산 부문의 경쟁력 유지, 이 두 가지 목표를 동시에 달성해야 하는 어려운 과제가 스웨덴 사민주의 복지 모델의 지속 가능성과 연결되어 있다.
조합주의 복지 국가 유형이 채택한 노동 감소 전략은 경제 위기를 극복하는 본질적인 대책이 아닐 뿐만 아니라, 대량의 조기 퇴직을 발생시킴으로써, 사회 보험 제도의 재정 부담을 가중시켜, 재정 위기를 촉발한다는 문제가 있다. 즉 임시로 실업 문제의 악화를 완화 하는 정도의 정책적 효과는 있지만 근본적인 대안은 아닌 것이다. 또한, 자유주의 복지 국가 유형이 채택한 신자유주의 방식 또한 경제 회복 효과를 얻기까지 상당한 시간이 걸렸다. 상당한 시간이 걸렸음에도 불구하고, 이러한 경제 회복 효과, 즉 경제적 성과가 모든 국민에게 돌아간 것은 아니다. 즉 실업률은 줄었고, 경제는 잘 돌아갔지만, 서민들의 생활 형편은 좋아지지 않았다. 새롭게 생긴 일자리는 안정된 정규직이 아니라, 고용 기간이 불안정하고, 임금 수준이 낮은 비정규직이 대부분 이어서, 저소득 계층의 소득 수준이 나아지지 않았던 것이다. 따라서, 고소득층과 저소득층 간의 소득 격차가 점차 커지는 양극화 현상의 문제와, 일을 하는데도 빈곤에서 벗어나지 못하는 새로운 빈곤 문제, 즉 근로 빈곤의 문제가 심각하게 제기되었다. 이러한 신자유주의의 방식으로 진행되어온 영국에서, 위와 같은 문제를 타파하고자, 제3의 길의 방향으로 나아간다. 제3의 길은 전통적인 좌파 이데올로기로부터 벗어나는 새로운 사민주의 방향을 의미한다. 전통적인 좌파는 더 많은 분배, 더 많은 노동자의 권리, 더 많은 국가 개입, 더 많은 국유화를 추구한다. 영국 노동당은 제3의 길에 입각해 정책을 수정했고, 1995년 전당 대회에서 산업의 국유화 정책을 공식적으로 철회했다. 새로운 사민주의는 권리와 책임의 균형, 분배와 효율의 균형, 민간 기업과 공공 부문의 조화를 강조하였다. 즉 제 3의 길은 민영화와 작은 정부를 추구하는 자유주의의 길도 하니고, 획일적 분배를 강조하는 전통적 좌파도 아닌, 새로운 사회에 적합한 전통적 가치를 재평가하여 사민주의를 새롭게 하는 길이다.
오늘날 복지 국가들이 어려움에 처한 여러 원인 중에는 생산성의 저하와 경제 성장률의 둔화가 중요하게 자리 잡고 있다. 생산성 증가율이 둔화되는 중요한 원인은 산업 구조의 변화이다. 복지 국가들은 생산성이 높은 제조업의 비중이 줄어들고, 생산성이 낮은 서비스 산업의 비중이 늘어나는 후기 산업 사회로 들어섰기 때문이다. 또한, 인구의 고령화로 인해, 연금 급여와 의료 서비스 재원 지출이 급속하게 팽창되고 있다. 그리고 또한, 복지 국가의 확장과 성숙에 따라, 복지 확장이 한계점에 도달했다. 그리고 가족 구조의 변화, 즉 독립 가구의 증가로 인해, 가족 단위의 복지 제공 기능을 떨어뜨림으로써, 국가의 복지 활동을 팽창시키게 하는 요인이 된다. 대가족처럼 가구원 수가 많으면, 복지에 대한 필요를 대부분 자체적으로 해결할 수 있어, 국가에 의한 사회 복지 서비스가 상대적으로 적어도 된다. 반면 혼자 사는 가구에서는 문제가 발생하면, 해결책을 국가에 의존할 가능성이 높다.
신자유주의 시대에, 영국의 노동당은 보수당에 자리를 내주어, 18년이라는 기간 동안 국민으로부터 버림받았다. 국민들은 노동당의 변화를 원했고, 노동당은 집권을 위해 변화해야 한다는 점을 깨달으며, 새로운 전략을 세우기 시작한다. 제3의 길을 기반으로, 신노동당, 즉 새로운 노동당은 사회 복지 급여를 통한 복지는 소극적 복지이며, 노동을 통한 복지가 적극적 복지라는 점을 명확하게 천명하였고, 더 많은 권리의 보장보다는 권리와 의무의 균형을 강조하였고, 더 많은 급여가 아니라 급여와 근로의 균형을 도모하였으며, 더 많은 국가 개입이 아니라, 민간과 국가의 혼합을 통한 효율성 증대를 추구하였다. 이러한 경향성은 1990년대 중반 이후에 집권한 노동당, 사민당의 대부분이 이러한 경향을 띠고 있었다.
신자유주의 전략이 복지 국가 해체에는 실패했지만, 그것이 추구한 몇 가지 변화의 요소들은 복지 국가의 효율성과 생산성의 측면에서 의미를 지니는 것이었다. 국가의 과도한 역할에 대한 비판, 이에 대한 대응으로서, 민간 복지의 활성화 추구, 과도한 복지 의존성에 대한 비판, 이에 대한 대응으로서, 복지와 노동의 연계 등이 그러하다.
최근의 복지 국가 변화의 양상은 네 가지로 정리할 수 있는데, 그 네 가지는, 복지 공급 체계의 다원화, 혹은 복지 다원주의와 노동과 복지의 연계 경향, 권리와 의무의 균형, 그리고 경제 정책과 사회 정책의 통합이다. 복지 다원주의가 추구하는 바는, 각각의 공급 체계는 저마다 장점과 단점을 지니고 있으며, 다양한 공급 주체가 적절히 혼합됨으로써, 상호 단점을 보완하고 장점을 극대화하는 방향으로 전환하는 것이다. 노동과 복지의 연계가 강화되는 양상을 보면, 과거의 사회 보장 체계에서는 실업자에게 제공되는 실업 급여가 불가침의 권리로 인정되었지만, 노동 연계 복지 체계로 전환되면서, 적극적으로 구직 활동을 해야 한다는 조건을 충족하지 못하는 경우, 실업 급여의 권리는 언제든지 제한될 수 있도록 바뀌었다. 즉 복지 이데올로기의 측면에서, 사민주의 진영에서도 노동은 복지의 중요한 요소라는 점이 부각되었다. 스웨덴은 전통적으로 완전 고용을 위한 적극적 노동 시장 정책을 채택하고 있었고, 영국의 노동당은 제3의 길에서 급여를 통한 소극적 복지보다는 일을 통한 적극적 복지가 더 중요함을 천명했다. 권리와 의무가 균형을 이룬다는 것은, 복지 수급은 단순히 권리로서 제공되는 것이 아니라, 사회적 책임과 의무를 다하는 경우에만 제공될 수 있다는, 국가의 책임과 개인의 책임이 동시에 강조되는 상호 책임성의 논리가 복지 개혁의 중요한 원칙으로 자리 잡아가고 있다. 그리고 복지 국가가 경제적 어려움에 봉착하고, 그 어려움이 단순한 정책적 실패보다는 후기 산업 사회로의 전환 등 사회, 경제의 구조적 측면의 변화에 기인한다는 점을 인식하게 됨으로써, 경제 정책과 사회 정책의 분절적 구조로는 위기 국면을 헤쳐나가기 어렵고, 더 나아가 변화된 환경에서, 지속 가능한 복지 국가로 변신하기 위해서는 경제 정책과 복지 정책이 하나의 정책 틀로 융합되어야 한다는 점이 강조되었다.
즉 경쟁과 분배, 이 두 가지 상호 모순된 과제를 동시에 해결해야 하는 과제가 복지 국가의 숙명이다.
복지 국가의 필수 요건 세 가지, 즉 복지 국가이기 위해서는 사회 보장 정책 등을 통해 국민의 복지를 위해 적극적으로 노력해야 하고, 민주주의 정치 과정 혹은 의회 민주주의 절차를 거쳐야 하며, 사민주의 혹은 중도 좌파적인 이념 경향과 친화적이어야 한다. 이 조건에 맞추어, 한국이 복지국가인가에 대해 파악해보자. 비교적 파악하기 쉬운, 두 번째와 세 번째 조건을 먼저 보면, 한국은 민주주의 국가인가? 정치 과정에서 민주주의 절차를 지키고 있는가? 라는 질문에서는 그렇다이다. 세번째인, 사민주의 혹은 중도 좌파적인 이념 경향과 친화적인가?에 대한 질문을 보면, 한국의 중도 좌파는 대표적으로 정의당 뿐이다. 진보는 대표적으로 더불어민주당이며, 보수는 대표적으로 국민의 힘이다. 즉 한국의 정치 이념구조는 우파와 좌파의 경합 구조가 아니라, 보수와 진보의 경합구조라 할 수 있다. 즉 정파들이 자유주의와 평등주의로 대립하는 것이 아니라, 현재의 질서를 유지하려고 하는가 아니면, 변화를 추구하는가로 대립한다는 것이다. 따라서, 세번째 질문에는 '아니다'라고 답하는 것이 적절하다. 마지막으로 가장 중요한 문제, 즉 국가의 사회 복지에 대한 역할, 혹은 국가가 국민의 복지와 재분배에 얼마나 적극적으로 대처하고 있는가의 문제를 살펴보자. 어떤 국가의 복지 활동을 알 수 있는 가장 좋은 방법은 사회 보장 정책을 얼마나 발전시켰는지 살펴보는 것인데, 이때 두 가지 측면을 고려해야 한다. 하나는 사회 보장 제도의 종류의 다양성이고, 다른 하나는 사회 보장 재정의 지출 규모이다. 다양한 사회 보장 제도가 발달해 있어서 어떠한 사회적 위험에도 대처할 수 있어야 하며, 동시에 실제로 사회 보장을 위해 정부가 많은 재정을 지출하고 있어야 한다.
다양한 사회 보장 제도의 실시라는 측면에서 보면, 한국은 복지 국가에서 실시되는 대부분의 제도들이 실시되고 있다. 일반 적으로 사회 보장 제도를 거론할 때, 4대 보험과 공공 부조를 언급하는데, 한국은 이런 제도를 갖추고 있다. 따라서, 제도의 종류의 다양성의 측면에서 한국은 복지 국가라고 평가하기에 큰 무리가 없어 보인다. 하지만, 문제는 보장의 질적 측면인, 사회 보장을 위해 국가가 지출하는 재정의 규모이다. 대부분의 복지 국가들은 국가 예산의 절반 정도를 사회 보장 혹은 복지 관련 분야에 지출하고 있으며, 이는 국가 전체 총생산량의 20 ~ 30퍼센트 수준에 달하는 정도이다. 즉 국민 총생산의 1 / 3 정도, 국가 예산의 1 / 2 정도 되는 재원이 비시장 체계인 복지 제도를 통하여 전달된다는 의미이다. 한국의 복지 관련 지출을 살펴보면, 2019년 기준으로, GDP 대비 복지비는 12.2퍼센트에 불과하다. OECD 국가의 GDP 대비 복지비 평균은 약 20퍼센트로 한국은 거의 절반 가까이 밖에 되지 않는다. 즉 OECD 38개 회원국 가운데, 최하위권에 속해있다. 즉 질적 측면이 매우 나쁘다는 것이다. 따라서, 형식적인 측면에서는 복지국가의 외형을 가지고 있으나, 실상 가장 중요한 질적 부문에서는 매우 질이 떨어짐을 알 수 있다. 본 책은 2010년도에 출판이 되었고, 한국이 복지 국가의 초입에는 들어서 있다고 저자는 표현하고 있다. 나의 생각은 복지 국가 초입에 들어서기는 하였으나, 질적인 측면의 성장률 자체가 매우 낮은 수준이라고 말하고 싶다. 즉 한국은 복지국가라는 형식적인 외형만 갖추고 있으며, 노동시간은 OECD 최상위권을 달림에도 불구하고, 복지비 지출에 있어, 질적 측면이 매우 떨어지고, 한국에는 중도 좌파의 영향력이 매우 미미하고, 정치과정에서 민주주의 절차를 거치기는 하지만, 이 민주주의 절차에서, 즉 투표권을 가지고, 선출 권력을 뽑을 때, 현재 핵심적인 역할을 하는 것은 언론이다. 따라서, 언론의 역할, 특히 정치적 중립성을 지키며, 특정 프레임이 아닌, 사실만 나열해야하는 책무를 지니고 있음에도 불구하고, 사실이 아닌, 의혹이 사실인 것 처럼 포장하여, 계속 기사를 쏟아내어, 의혹이 사실처럼 낙인이 되도록 만들고 있다. 특히, 현재의 한국은 건설사와 검찰과의 유착관계가 매우 커, 두 조직에서 유리한 기사들을 마구 쏟아낸다. 즉 현재 한국은 검찰 공화국이라 해도 과언이 아니다. 한국에서 건설사가 소유한 언론사의 숫자가 많다. 따라서, 건설사에 유리한 기사, 특히 집은 의식주 중에, '주'에 해당하는, 즉 주거의 본질적인 역할의 의미가 퇴색되고, 단지 투기적인 수단으로 만들어, 건설사에 유리한 기사들에 따라, 부동산의 최고의 자산인 것 처럼 포장하여, 투기를 부추긴다. 따라서, 국민들은 해당 기사들을 접할 때마다, 해당 기사가, 사람의 감정, 특히 돈과 관련된 욕망을 건드려, 큰 빚을 지고, 부동산이라는 것을 사게 만든다. 그럼으로써, 투기는 과열된다. 그러나 투기는 언젠가, 끝나게 되어 있다. 즉 거품은 언젠가 꺼지게 된다는 말이다. 집이라는 본질적 의미를 생각해 보라. 집은 사람이 주거하는데 필요한 공간이다. 즉 투기의 공간이 아니라는 말이다. 그리고 지구에서, 경제의 90% 이상을 담당하고 있는 것은, 즉 부가가치를 창출해내는 주요 대상은 기업들이다. 부가가치를 창출해낸다는 말은, 그에 따라, 기업이 성장해나간다는 말과 동일하다. 즉 기업에 대한 지분을 같는 주식에 투자하는 것이, 자신의 부를 늘리는 '자산'인 것이다. 주식이 성장 자산이기 때문이다. 성장 자산이기 때문에, 그 성장율에 비례하여, 자신의 지분율에 따라, 자신의 부가 증가한다는 말이다. 그러나, 부동산은 성장 자산이 아닌, 고정 자산이다. 따라서, 자산과 같이 부가 성장하는 것이 아닌, 부동산 시장의 돈을 쏟는 사람에 따라, 가격이 정해진다. 즉 단지, 수요와 공급에 의해, 가격이 결정된다는 말이다. 이럼에도 불구하고, 건설사가 많은 언론을 소유함에 따라, 부동산이라는 자산에 투기를 부추김으로써, 한국에서는 주식 자산과 비교할 때, 부동산 자산의 비율이 거의 압도적으로 높다. 즉 대다수의 사람들은 부동산을 '좋은 자산' 이라고 생각하고 있는 것이다. 실상은 그렇지 않은데 말이다. 미국과 너무나 대조적이다. 미국에서의 자산 비율을 보면, 주식 자산이 부동산 자산보다 압도적으로 많다. 주식 자산이 성장 자산임으로, 투기가 아니라는 것을 방증하는 인물이 현재 지구에 존재하지 않는가? 그 인물은 '워런 버핏'이다. 투기는 확률적으로 결국에는, 손해를 보게 되어 있다. 그러나 버핏의 이때까지의 주식에 투자함에 따라, 부를 늘린 것을 보라. 단순이 '운'에 의존하는, 투기적인 자산과 다르다는 것을 보여주는 방증인 것이다.
그리고 검찰과 언론의 유착관계, 이 관계를 제대로 보여주는 것은, 흔히 일반에 알려진 '조국 사건'이라는 것이다. '조국의 시간'이라는 책을 읽어보면, 검찰과 언론과 보수당이라는 카르텔이 어떤식으로 작동하고, 현재 한국에서 어떤식으로 작동하고 있는지에 대해서 아주 자세히 알 수 있다. 그러나, 정치적인 이야기는, 현재 '파'가 매우 극심하게 나누어져 있어, 어떤 이야기 든지, 즉 아무리 논리적인 말이라도, '파'가 나누어진 이상, 논리적인 말에 대척점에 있는 집단에게는 공격할 거리만 제공해주는 것이다. 따라서, 정치적인 이야기는 인터넷이라는 공개적인 공간에서는, 자중하는 것이 제일 좋다고 생각이 된다. 핵심만 말하자면, 보수 언론은 보수 진영에 매우 친화적이고, 따라서, 보수 진영에서의 각종 의혹, 사건, 비리에 대해서는 보도 자체를 거의 하지 않는다. 진보 언론만 이에 대응하므로, 보수 진영에서의 사건, 비리에 대해서는 공론화가 되기 매우 힘들며, 공론화가 되도, 보수 언론이 이에 대한 후속기사를 거의 쓰지 않아, 시간이 지나면 자체적으로 지나가게 된다.
이와 관련된 일례로, 윤석열이 대통령 후보자 시절, 김건희 여사가, 대국민 사과를 한 적이 있다. 자신의 이력서에, 허위 이력들을 적은 것을 인정하고(잘보이고 싶은 마음에 일부 과장되게 이력을 부풀렸다고 본인이 말하고 있다), 윤석열이 대통령이 되어도, 조용히 내조만 하겠다고 말이다. 그러나 현재, 김건희라는 사람이 대중에게 보이는 행보는, 선거에 출마하여, 유세를 하는 사람의 행보다. 즉 자신이 말한 '조용한 내조'에 매우 어긋나는 행보라는 것이다. '박애' '헌신'이라는 이미지 프레이밍을 언론을 통해 함으로써, 차기 대선을 노리는 듯한 행보를 계속 보여주고 있다. 이와 같은 어불성설이 또 있을 까 싶다. 그러나 이에 대해서, 언론은 아무런 말이 없다. 오히려, 김건희의 외적인 모습, 즉 외모와 그의 패션에 대해서 칭찬이 일색할 뿐이다. 대통령은 '능력'이 가장 중요하다. 그리고 그를 내조하는 영부인 또한, '능력'이 가장 중요하지, 얼굴로 먹고사는 직업인, 엔터테인먼트적인 직업, 즉 연예인이 아닌 이상, 외적인 것에 대한 칭찬 기사는 무슨 의미가 있는가. 김건희라는 사람이 연예인이라는 직업을 가진 인물이 아닌, 대통령의 가장 최측근인, 영부인이라는 직함을 단 사람인데 말이다.
이와 다르게, 진보 언론은 진보 진영의 인사에 대해서도, 보수 진영의 인사에게 대하는 잣대와 동일하게 대한다. 따라서, 진보진영의 인사의 각종 의혹에 대해서는, 진보 언론과 보수 언론이 같이 합심아여 기사를 쏟아냄으로, 쉽게 공론화가 되고, 후속기사가 매우 많이 쏟아져 내린다. 그리고 특히 보수 언론은 검찰과의 유착관계가 깊어, 검찰은 한 특정인에 대해, 자신들이 어떤 방향으로 가야하는지, 그리고 그 방향성에 대한 결과를 미리 정해놓는다. 그리고 그에 맞게끔 일이 진행되도록 만든다. 그러기 위해서는, 언론을 통해, 의혹이 사실인 것 처럼, 프레임을 씌우는 것이 중요하다. 그리고 이 역할을 잘 수행하는 보수언론은, 특정 프레임을 대중에게 잘 씌워, 잘 선동해 나간다. 그 프레임이 잘 작동하여, 국민을 잘 선동한 것을 보여주는 일례가 '조국 사건'과 '윤석열 대통령 당선' '차기 유력 대권 후보인 이재명을 숙청하기 위한, 의혹을 사실로 만들어 버리는 작업'들이 그 방증이다. 즉 검찰이 만들어 놓은 판을, 즉 설계한 판을, 언론이 특정 프레임을 통한 선동을 함으로써, 검찰이 정해놓은 방향으로 가게끔 만든다. 즉 정치란 '누가 대중을 상대로, 더 선동을 잘 하느냐의 싸움'이라고 생각이 든다.
책이 출판된 지 12년이 흘렀지만, 한국 국민이 직접 투표권, 참정권을 가지고, 투표하여 선출한, 국민의 대표자인 대통령과 국회의원, 따라서, 현재 전체적인 국민 평균의 최선의 결과치가 현재의 국민의 대표자들이며, 현재 한국 국민의 대표자들을 보면, 전체적인 한국 국민 수준의 평균치는 12년전과 비교할 때, 그리 올라간 것으로 보이지 않는다. 인간은 불완전한 존재다. 따라서, 실수는 누구나 할 수 있다. 하지만, 같은 실수가 반복되면, 그것은 실수가 아닌, 그 사람의 원래 수준이라 할 수 있겠다. 따라서, 현재의 한국 상황을 종합적으로 고려해볼 때, 나는 현재 한국은 경제 성장(1970년 이후 기하급수적으로 성장)과 매우 대비되게, 시민들의 의식 수준과 국민들의 복지의 제도적인 차원과 그 이행에 관한 부분이, 12년 전과 별로 달라 진 것이 없는(지식은 도약하지 않고, 점진적으로 증가한다), 한국은 현재 또한, 복지국가의 초입에 있으며, 복지의 질적 측면에서의 성장률이 매우 낮다고 말할 수 있겠다.
